《山西省人民政府辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》政策解讀

一、《實施意見》在什么樣的背景下起草印發

土地市場是我國現代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容。改革開放以來，通過大力推行國有建設用地有償使用制度，基本形成了以政府供應為主的土地一級市場和以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經濟體制、促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程起到了重要作用。伴隨著經濟社會發展，以政府供應為主的土地一級市場取得長足發展，形成了相對完善的制度體系，而以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場發展相對滯后，交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善等問題比較突出，導致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經濟高質量發展需求。隨著國家對新增建設用地的管控和收緊，土地二級市場活躍度將不斷提升，二級市場管理體系亟待完善。

黨中央、國務院高度重視土地制度改革工作。黨的十八屆三中全會明確提出要“完善土地二級市場”。經黨中央、國務院同意，2017年以來，自然資源部在全國包括太原市在內的34個市、縣開展了為期兩年的土地二級市場試點工作，形成了一批可復制、可推廣的改革經驗。2019年5月29日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第八次會議，審議通過《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。同年7月，國務院辦公廳正式印發《指導意見》（國辦發〔2019〕34號）。這是我國首個專門規范土地二級市場的重要文件。同年9月，自然資源部就《指導意見》落實做出部署。為貫徹落實文件精神，按照省政府安排，省自然資源廳牽頭、會同有關部門，在吸收自然資源部要求、借鑒外省先進經驗的基礎上，起草了我省《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）。經征求各方意見、合法性審查等環節，2020年4月13日，省政府第65次常務會審議通過，5月13日以省政府辦公廳文件印發實施。文件的出臺，對于促進我省一二級土地市場協調發展、加快建立城鄉統一的建設用地市場、加快推動經濟高質量發展具有重要意義。

（一）出臺《實施意見》是推進“放管服”改革，優化營商環境的重要舉措。與土地一級市場中政府同時行使所有者職責和履行監管者職責不同，政府在土地二級市場中的職責和作用主要是制定交易規則，保障公平競爭，加強服務監管，維護市場秩序，彌補市場失靈。為此，《實施意見》重點明確不同權能建設用地使用權轉讓、出租、抵押的必要條件，實現交易規則統一、透明，從而平等保護各類市場主體合法權益，優化營商環境。在落實“放管服”改革方面，提出了一系列新舉措、新辦法。一是進一步簡政放權?！秾嵤┮庖姟访鞔_，以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息；可自行協商交易，也可委托土地二級市場平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，辦理后續手續；劃撥建設用地使用權出租由審批制調整為申報制，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。二是做好放管結合?！秾嵤┮庖姟窂娬{，強化事中事后監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規定的，不予辦理相關手續。加強信息互通互享，明確要求加強國有建設用地使用權二級市場管理與涉地司法處置、資產處置、不動產登記、房地產交易管理的銜接；自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等部門加強對涉地股權轉讓的聯合監管。同時要求加強市場監測監管與調控，完善土地市場信用體系，維護市場平穩運行。三是不斷優化服務。明確要求在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務。大力發展“互聯網+政務服務”，積極推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”。培育和規范社會中介組織，營造良好的交易環境。

（二）出臺《指導意見》是促進節約集約用地、加快推動經濟高質量發展的重要舉措。黨的十九大報告提出，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段?！秾嵤┮庖姟烦浞诌\用市場機制盤活存量土地和低效用地，從根本上解決交易門檻過高、流轉不暢的問題，促進土地資源合理配置和節約集約利用，為高質量發展提供用地保障。具體表現在：一是完善轉讓規則、促進要素流通?！秾嵤┮庖姟诽岢隽藘灮瘎潛芡恋剞D讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價出資或入股土地轉讓規定，完善土地分割合并轉讓政策等措施，促進存量土地進入二級市場轉讓盤活。二是放寬對抵押權人的限制，大力支持民營經濟發展?！秾嵤┮庖姟访鞔_自然人、企業均可作為抵押權人依法辦理不動產抵押相關手續；探索允許營利性的養老、教育等社會領域企業以有償方式取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資，真正激發市場活力。三是充分發揮稅收政策調節作用?！秾嵤┮庖姟诽岢?，要采取有效措施降低制度性交易成本，適度增加保有成本，滿足條件的轉讓行為不再征收增值稅，取消土地交易手續費，加大抵押貸款投放力度，促進存量低效土地入市流通。

三、《實施意見》的架構是什么樣的

《實施意見》握住和延續了《指導意見》的指導思想和基本原則。著力于堅持社會主義市場經濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，減少政府微觀管理和直接干預。著力于落實“放管服”改革總體要求，強化監管責任，減少事前審批，創新和完善事中事后監管，有效激發市場活力，增強內生動力?！秾嵤┮庖姟穼Α吨笇б庖姟愤M行了進一步梳理、整合、細化，使之更具操作性，同時在現行法律法規規定的大框架下進行了適當探索和延伸，共分為五個部分。

（一）明確目標任務，把握基本原則。主要闡述二級市場建設的指導思想、基本原則、目標任務，同時對2020、2022兩個時點的預期目標進行了具體化。

（二）聚焦重點環節，解決突出問題。將《指導意見》針對二級市場突出問題涉及的政策要點進行了整合，從明確適用范圍、明確交易條件、明晰交易規則、構建運行模式、規范交易流程等五個維度進行闡述。重點對土地二級市場交易的對象和條件做了框定；分別明確了對劃撥取得和有償方式取得土地的轉讓、出租、抵押規則；明確了土地分割、合并轉讓的條件；對二級市場交易活動的流程和模式進行了規范。

（三）維護合法權益，提高服務效能。主要明確了如何依法保護權利人合法權益、物權權能，提供安全便捷服務等內容。

（四）加強部門協作，創新監管體系。主要明確了部門之間如何協作和實施監管。

（五）強化保障措施，維護市場穩定。側重壓實了市、縣人民政府在土地市場建設方面的主體責任，提出工作任務。進一步完善了激勵和約束措施，目的在于有效降低制度性交易成本，適度增加保有成本，促進土地要素流通順暢。

四、《實施意見》的亮點有哪些

《實施意見》圍繞規則設計、優化服務、創新監管、強化保障等四個方面，分別作出了一系列的制度安排和設計，讓市場主體能在規則明確的前提下方便、順暢、安全地進行交易。主要的亮點體現在以下四個方面：

（一）針對目前土地二級市場存在的突出問題，就交易范圍、條件、規則、模式、流程等重點環節進行了明確。一是圍繞土地二級市場的轉讓、出租和抵押這三種主要的交易方式，講清了什么能交易、什么不能交易。在明確適用范圍章節中，闡明了那些對象、那些行為屬于二級市場交易范疇。在明確交易條件章節中，闡明了土地進入二級市場前應具備的條件和狀態。二是講清了通過不同方式取得的土地如何進行交易。相對于土地一級市場，土地二級市場交易中的權利體系更加復雜，涉及所有權人、使用權人和其他利益相關人，通過不同方式取得的土地具有不同的權能，各方需承擔的責任義務和收益預期也各不相同。在明晰交易規則章節中，《實施意見》分別對以劃撥方式和以有償方式取得的建設用地使用權轉讓、出租、抵押應分別具備的必要條件進行了梳理，對如何分割、合并轉讓進行了明確。其中，在國家政策的基礎上，為了便于執行，明確短期出租為5年以內（含5年）；為提高土地使用效率，明確工業用地使用權出租后，承租人在符合規劃、不改變用途、與出租人書面約定同意的前提下，通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理等途徑對現有工業用地提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價款。三是講清了在哪兒交易、由誰交易、怎樣交易等問題。在構建運行模式章節中，要求各市、縣自然資源主管部門要依托現有的土地交易平臺或機構的基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場的交易信息，提供交易場所，大力推進線上交易。在規范交易流程章節中，要求市、縣制定交易申請、發布交易信息、辦理交易事務、繳納價款和稅費、辦理登記等細則，交易的雙方可以自行協商交易，也可以委托平臺公開交易，政府要加強交易的事中、事后監管，對于價格異常的政府可以依法實行優先購買權，以維護市場平穩運行。

（二）在依法保護權利人合法權益和物權權能的同時，為交易主體提供高效、便捷、規范、安全的服務。一是堅持平等、全面、依法保護產權。充分尊重權利人意愿，保障市場主體合法權益，實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用和交易建設用地使用權。比如放寬對抵押權人的限制?！段餀喾ā贰稉７ā返确擅鞔_規定建設用地使用權可以抵押，同時沒有對抵押權人的身份有特殊要求。但是，因《貸款通則》《公司法》等法律法規規定公司之間不能隨意借貸；一些文件也規定，除了金融機構、小額貸款公司等，其他個人或組織不能作為放貸人申請抵押登記。有的地方出于謹慎，將“貸款人”“放貸人”簡單等同于“抵押權人”，由此擴大了限制范圍，限制除了金融機構以外的自然人、企業辦理抵押登記，影響了土地使用權人的合法權益。實際上，除了“放貸”，自然人、企業之間還有多種經濟關系，均可能產生債權債務關系。由此訂立抵押合同、設定抵押權也屬正常的市場行為。因此，自然人、企業均可作為抵押權人。對于抵押可能產生的風險，市場主體應自行判斷并決策，政府也應充分尊重市場主體意愿，防止越位、錯位。比如放寬對抵押物的限制。近年來，民間資本投資社會領域事業越來越多，以出讓等有償方式取得土地后的抵押訴求十分強烈?！段餀喾ā返谝话侔耸臈l和《擔保法》第三十七條規定“學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施”不得抵押。2017年，國務院辦公廳印發《關于進一步激發社會領域投資活力的意見》（國辦發〔2017〕21號）明確：探索允許營利性的養老、教育等社會領域機構以有償取得的土地、設施等財產進行抵押融資?！秾嵤┮庖姟吩趪艺呖蚣軆?，結合太原市試點經驗，明確“以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施以及其他社會公益設施所有權及其土地使用權不得抵押；允許營利性的養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資”，并約定“由抵押權人和抵押人共同承諾，抵押權實現時，不得改變土地用途，確保原經營活動持續穩定，確保利益相關人權益不受損”。同時提出積極探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監管機制，防控市場風險。二是對政府如何提供服務提出要求?！秾嵤┮庖姟芬蟾魇?、縣要將土地交易機構或平臺與不動產交易平臺聯動，匯集相關辦事窗口，整合部門信息資源，建立信息共享、流程規范、辦理快捷的業務聯辦工作模式。重點是大力發展“互聯網+政務服務”，推進“一窗受理、一網通辦、一站辦結”，優化辦事流程，精簡證明材料，壓縮辦理時間，提供咨詢服務。同時為降低交易風險，提出探索線上交易資金第三方賬戶托管模式。同時提出注重培育和規范社會中介組織加強市場監測與調控，健全以“雙隨機、一公開”為基本手段，以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。

（三）針對二級市場特點，提出加強部門聯動，建立以信息共享和信用體系為基礎的監管模式。一是加強信息的互通共享。特別是加強交易管理與涉地的司法處置、國有資產處置、股權轉讓以及不動產登記的銜接和信息共享，通過強化信息公示，建立健全聯動機制等措施，維護市場公平競爭環境。二是充分發揮調控功能。在依托土地二級市場交易平臺實施動態監測的基礎上，強化土地一、二級市場聯動，充分發揮二級市場對土地市場的調控作用。通過激活土地二級市場，進一步推動緩解我省規劃計劃指標不足、盤活閑置低效建設用地等工作落實，提升土地要素對經濟發展的支撐效應。三是完善信用體系，實施科學監管。信用體系建設是實施科學高效監管的基礎?！秾嵤┮庖姟芬蟾魇?、縣要加強對交易各方的信用監管，以“雙隨機、一公開”為基本手段，對交易行為、交易辦理程序等是否合規進行隨機抽查，將當事人履約情況計入信用記錄，作為事中事后監管的重要依據。相關市場主體和中介服務從業人員信用記錄納入公共信用信息平臺，并通過適當方式進行公開公示，對土地市場嚴重失信責任主體實施聯合懲戒。

（四）推出一系列激勵和約束措施，推動閑置低效用地進入二級市場再開發利用。長期以來，土地流通環節稅費過高，土地持有成本過低，是阻礙土地二級市場流通順暢的一大壁壘?！秾嵤┮庖姟诽岢鲆幌盗写胧?，旨在降低制度性交易成本，適度增加保有成本。比如在稅收方面，提出市、縣政府應根據市政建設狀況、經濟繁榮程度等條件，在權限內研究提出符合本地實際的城鎮土地使用稅稅額調整方案，經批準后執行，充分發揮稅收政策對土地二級市場的調節作用。企業在資產重組過程中，將全部或者部分實物資產以及與其相關聯的債權、負債和勞動力一并轉讓，涉及的不動產、土地使用權轉讓行為不再征收增值稅。認真落實稅收優惠政策，確保符合條件的企業及時享受稅收優惠政策。比如在費用方面，提出取消土地交易手續費，交易涉及的前期費用按照“誰委托、誰付費”的原則，由委托單位支付。同時明確，要依法足額征收低效利用和閑置土地保有相關費用，促進低效用地轉讓再開發利用。

來源： 山西省自然資源廳